置身事内笔记

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0. 前言

本书是少数几本读完之后令人豁然开朗的书,全书主要介绍中国政府与经济发展、经济现象之间的管理,不仅令我们更了解政府,也更了解中国的经济,实在是一本不可多得的书。

本书与温铁军的《八次危机》主题类似,都是以一种发展的眼光来看待经济的发展,不盲从于经济学说,而且能与《八次危机》中的80年代后期的一些内容相交,在《八次危机》中没有读懂的逻辑,在这里算是清晰了。而且书中包含着丰富的扩展阅读资料,从这里可以对很多问题进行更深入的探索。

我将这本书当初中国经济的导读,在这里看懂中国政府与经济的关系,这是粗粒度的,是结构性的,然后分析我国各个行业、各个地区的的发展情况,最后会分析当有代表的企业。

1. 地方的权力与事务

政府组织

  • 要理解政府治理和运作的模式,首先要了解权力喝资源在政府体系中的分布规则,既包括上下级政府间的纵向分布,也包括同级政府间的横向分布。

  • 了解招商引资,是理解地方政府深度融入经济发展国政的起点。

  • 重要的主要政治架构,即党委、政府、人大、政协等,省、市、县三级都完全复制,即所谓的四套班子。中央政府的主要部位,除外交部等个别例外,在各级政府中均有对应部门。垂直部门之间是业务关系,而横向之间是领导关系,地方党委和政府可以决定人事任免。

    这是一种有中控的分布式组织方式,与微服务的体系结构有相近的地方。

  • 制度设计的一大任务就是要避免把过多决策推给上级,减轻上级负担,提高决策效率,所以体制内简化决策流程原则之一,就是尽量在能达成共识的最低层级上解决问题

    树型组织方式,在最低的公共父节点上解决问题,这与vue中数据定义的位置相同

    但这是人,总会有不愿承担责任的,将问题提升

    若是部门事务,本部门领导就可以决定;若是经常性的跨部门事务,则设置上级“分管领导”甚至“领导小组”来协调推进。比如经济事务,常常需要财政、工商、税务、发改委等多部门配合,因为发展经济是核心任务,所以地方大都有分管经济的领导,级别通常比较高,比如常务副市长。

  • 科举体系的三大特点延续至今:官员必须学习喝贯彻统一的意识形态;官员由上级任命;地方主管需要在多地轮换任职。在维持大一统的前提下,这些特点都是央地关系平衡在人事制度上的体现。

  • 任何体制下,权力的运作都受到2种约束:做事的能力及做事的意愿。前者取决于掌握的资源,后者取决于个各方的积极性与主动性。

规模经济

  • 一个城市总要划分成不同的区县,而行政边界的划分跟公共服务影响范围有关。一方面,因为规模经济,覆盖的人越多越划算,另一方面,受制于人们获取这些服务的代价和意愿,政区不能无限制扩大。

  • 按人口密度划分行政区域的思路非常自然。提供公共物品和服务需要成本,人多,不仅税收收入多,而且成本能摊薄,实现规模收益。人口稠密的地方,在较小的范围内就可以服务足够多的人,实现规模收益,地广人稀的地方,行政区就需要大一些。

  • 我国经济中有个现象:处在行政交界(尤其是省交界)的地区,经济发展普遍比较落后。

信息与权力

  • 原则上,上级对下级的各项工作都有最终决策权,可以推翻所有决定。但上级不可能掌握和处理所有信息,所以很多事务实际上由下级全权处理。即使上级想干预,常常不得不依赖下级提供的信息。如果上级没有独立的信息来源,就可能被下级牵着走。

  • 上级虽然名义上有最终决定权,拥有“形式权威”,但由于信息复杂,下级实际上自主性很大,拥有“实际权威”。**维持两类权威的平衡是政府有效运作的关键。**若下级有明显信息优势,且承担主要后果,就该自主决策。若下级虽有信息优势,但决策后果对上级很重要,上级就可能多干预。但上级干预可能会降低下级的工作积极性,结果不一定为上级更有利。

    政府“信息化”机构与手段

  • 权威来源于信息优势。

    白话介绍,谁更懂,谁更权威;这在企业、团队等中是一样的道理

  • 作为信息载体的文件和会议也成为权力的载体之一,而一套复杂的文件和会议制度就成了权力运作不可或缺的部分。

    2012年国务院《党政机关公文处理工作条例》规定,公文公分15种,既有需要下级严格执行的“决定”和“命令”,也有相对灵活处理的“意见”和“通知”,还有信息含量较低的“函”和“纪要”。为了防止信息泛滥,公文的发起和报送要遵守严格的流程。比如“涉及多个部门职权范围内的事务,部门之间未协商一致的,不得向下行文”。

    会议制度也很复杂,什么事项上什么会,召集谁来开会,会议是以讨论为主还是需要做出决定,这些事项在各级政府都有相应的制度。比如中央层面,就有中央政治局常委会会议、中央政治局会议、中央工作会议、中央委员会全体会议、党的全国代表大会等。

  • 因为下级可能扭曲和隐瞒信息,所以上级的监督和审计就非常必要,既要巡视督察工作,也要监督审查官员。比如国家土地督查制度

  • 所谓权力,实际是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题

激励相容

  • 如果一方想做的事,另一方有意愿也有能力做好,就叫做激励相容。

  • 在专业性强、标准化高的部门,具体而明确的事务更多,更倾向于垂直化领导和管理。比如海关,主要受上级海关的垂直领导,所在地政府的影响较小。

    另外一类比较抽象和宽泛,上级往往只有大致目标,需要下级发挥主动性和创造性调动资源去完成,比如经济发展或者稳就业,就需要水平管理

  • 还有一类介于两者之间,完全实行垂直管理会。比如工商局,在1999年的改革中,“人财物”收归省级工商部门统管,初衷是为了减少地方政府对工商部门的干扰,打破地方保护,促进统一市场形成。但随着发展,工商局的行政手段的效力一致在减弱,垂直管理带来的激励不相容问题也越来越严重。2011年中央再次改革,恢复省级以下工商部门的地方政府分级管理体制,经费喝编制有地方负担。2018年机构改革后,工商局并入市场监管局,有地方分级管理。

  • 能评价和奖惩工作业绩的上级、能决定工作内容的上级,受下级工作影响最大的上级,应该尽量是同一上级。

  • 随着中央重视环保,环保的权力开始上收。2016年,省级以下环保机构调整为以省环保厅垂直领导为主,所在地方政府的影响大大降低。这次调整汲取工商部门的一些教训,在环保体制改革中,县环保局调整为市局的派出分局,由市局直接管理,领导班子也由市局任免。

  • 制度建设,一方面是靠行政体制的改革和法制改革,另一方面是靠财政体制改革。明确了收入和支出的划分,也就约束了谁能调用多少资源,不能花过头的钱,也不能随意借债,让预算约束硬起来

  • 2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布,清除看到本章讨论的三大原则:要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权……要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权……要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权,并明确各承担主体的职责。

以上公共服务的规模经济、信息优势、激励相容原则算是政府事权划分的三大原则

招商引资

本书主要还是讲经济,所以本节算是以下几章的引言

  • 招商引资不仅是招商局的部门职能,也是以经济建设为中心的地方政府的核心任务,是需要调动所有资源喝手段去实现目标。很多地方都采用全民招商政策。
  • 对企业至关重要的生产要素,地方政府几乎都有很强的干预能力。其中土地直接归政府所有,资金则大多来自国有银行主导的金融体系和政府控制的其他渠道,比如国有投融资平台。对于劳动力,政府控制着户口,也掌握着教育和医疗等基本服务的供给,还掌握着土地供应,直接影响住房分配。而生产中的科技投入,也有相当大一部分来自公立大学和科研院所。除此之外,地方政府还有财税政策、产业政策、进出口政策等工具,都可能对企业产生重大影响。
  • 政府及各类附属机构深度参与大多数生产和分配环节,在我国想脱离政府来了解经济是不可能的。

小结

本章的结构应该是政府的行政组织结构,也就是事权结构图,是横纵相交的组织方式,在不同的事务上由不同的部门负责。

这种结构就存在着各级政府之间的利益博弈,我有一种感觉,随着信息化手段的提高以及经济发展规律的掌握提高,各级政府很多机构会变成事务性机构,就如同环保局、海关一样。

2. 财税与政府行为【土地财政】

  • 要真正了解政府行为,必然要了解财税。不能光读文件,还要看政府资金的流向和数量。

  • 从花钱的角度看,理论上应遵从事权与财力匹配,或者事权与支出责任匹配的原则

    但实际上,地方政府的支出和收入高度不匹配,这些年地方预算支出占全国预算支出的85%,但收入占比只有50%-55%,入不敷出的部分要通过中央转移支付来填补。

分税制改革

  • 财政承包始于1980年,中央与省级财政之间对收入和支出进行包干,地方可以留下一部分增收。1980-1984年是财政包干制的实验阶段,1985年以后全面推行,建立“分灶吃饭”的财政体制。

  • 【史料】比较流行的一种是“收入递增包干”。以1988年的北京为例,是以1987年的财政收入为基数,设定一个固定的年收入增长率4%,超过4%的增收部分都归北京,没超过的部分则和中央五五分成。假如北京1987年收入100亿元,1988年收入110亿元,增长10%,那超过了4%增长的6亿元都归北京,其余104亿元和中央五五分成。”

    “广东的包干形式更简单,1988年上解中央14亿元,以后每年在此基础上递增9%,剩余的都归自己。1988年,广东预算收入108亿元,上解的14亿元不过只占13%。而且广东预算收入的增长速度远高于9%(1989年比上年增加了27%),上解负担实际上越来越轻,正因如此,广东对后来的分税制改革一开始是反对的。相比之下,上海的负担就重多了。上海实行“定额上解”,每年雷打不动上缴中央105亿元。1988年,上海的预算收入是162亿元,上解105亿元,占比65%,财政压力很大。”

  • 财政承包制下,交完了中央的,剩下的都是地方自己的,因此地方有动力扩大税收来源,大力发展经济。一种做法就是大力兴办乡镇企业。乡镇企业可以为地方政府贡献两类收入。第一是交给县政府的增值税(增值税改革前也叫产品税),第二是的利润。在发展的鼎盛时期1995年,乡镇企业雇佣工人数超过6000万。

  • 财政包干造成了中央财政预算占全国财政预算总收入比重越来越低,而全国财政预算总收入占比GDP的比重也越来越低。不仅中央越来越穷,财政整体也越来越穷。这两个比重的下降,严重削弱了国家财政能力,不利于推进改革。

  • 【史料】预算总收入占GDP比重不断降低,原因则比较复杂。一方面,这跟承包制本身的不稳定有关。央地分成比例每隔几年就要重新谈判一次,若地方税收收入增长很快,下次谈判时可能会处于不利地位,落得一个更高的上缴基数和更吃亏的分成比例。为避免“鞭打快牛”,地方政府有意不让预算收入增长太快。另一方面,这也跟当时盛行的预算外收入有关。虽然地方预算内的税收收入要和中央分成,但预算外收入则可以独享。如果给企业减免税,“藏富于企业”,再通过其他诸如行政收费、集资、摊派、赞助等手段收一些回来,就可以避免和中央分成,变成可以完全自由支配的预算外收入”。

  • 财政是国家行政能力、国家办事能的能力,你没有财力,普及义务教育、救灾等,那就是空话。

  • 【史料】1994年的分税制改革把税收分为三类:中央税(如关税)、地方税(如营业税)、共享税(如增值税)。同时分设国税、地税两套机构,与地方财政部门脱钩,省以下税务机关以垂直管理为主,由上级税务机构负责管理人员和工资。这种设置可以减少地方政府对税收的干扰,保障中央税收收入,但缺点也很明显:两套机构导致税务系统人员激增,提高了税收征管成本,而且企业需要应付两套人马和审查,纳税成本也高。2018年,分立了24年的国税与地税再次开始合并。

  • 分税制改革中最重要的税种是增值税,占全国税收收入的1/4。改革之前,增值税(即产品税)是最大的地方税,改革后变成共享税,中央拿走75%,留给地方25%

  • 企业所得税是我国的第二大税种,2018年占全国税收收入的23%。2002年改革之前,企业所得税按行政隶属关系上缴:中央企业交中央,地方企业交地方。地方企业比中央企业多,所以六成以上的所得税交给了地方。地方政府自然就有动力创办价高利大的企业,比如烟厂和酒厂,这些都是创税大户。20世纪90年代,各地烟厂、酒厂越办越多,很多地方只抽本地牌子的烟、喝本地牌子的啤酒,这种严重的地方保护主义不利于形成全国统一市场,也不利于缩小地区间的经济差距。在2002年的所得税改革中,除一些特殊央企的所得税归中央外,所有企业的所得税中央和地方六四分成。

  • 【经验】一方面,经过分税制改革后多年的发展,今天的中央政府确实要比20世纪80年代末和90年代初更加强势;另一方面,公众所接触的信息和看到的现象,大都已经是博弈后的结果,而缺少社会阅历的学生容易把博弈结果错当成博弈过程。其实即使在今天,中央重大政策出台的背后,也要经过很多轮的征求意见、协商、修改,否则很难落地。成功的政策背后是成功的协商和妥协,而不是机械的命令与执行,所以理解利益冲突,理解协调和解决机制,是理解政策的基础。

  • 分税制是20世纪90年代推行的根本性改革之一,也是最为成功的改革之一。改革扭转了“两个比重”不断下滑的趋势。中央占全国预算收入的比重从改革前的22%一跃变成55%,并长期稳定在这一水平;国家预算收入占GDP的比重也从改革前的11%逐渐增加到了20%以上。改革大大增强了中央政府的宏观调控能力,为之后应付一系列重大冲击(1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机和汶川地震等)奠定了基础,也保障了一系列重大改革(如国企改革和国防现代化建设)和国家重点建设项目的顺利实施。分税制也从根本上改变了地方政府发展经济的模式。

这里去看了看8次危机,分税制改革之前,中国经历了价格双轨制(1984)、价格闯关(1988),试图从计划经济的价格控制慢慢变为市场自动调节的价格机制。造就了1988的第5次危机,表现为经济滞涨,一方面CPI升高,另一方面货物积压,形成三角债。其背后与价格闯关分不开,价格闯关造成上海居民抢购热潮,为稳定物价,一方面调动物资,另一方面也超发了货币,而后价格闯关实验结束,央行加息,造成很多企业贷款困难,进而形成了企业之间的三角债,货物积压等情况。

土地财政

  • 改革前,企业的大多数税收按隶属关系上缴,改革后则变成了在所在地上缴,这自然会刺激地方政府招商引资。地方政府尤其青睐重资产的制造业,一是因为投资规模大,对GDP的拉动作用明显;二是因为增值税在生产环节征收,跟生产规模直接挂钩;三是因为制造业不仅可以吸纳从农业部门转移出的低技能劳动力,也可以带动第三产业发展,增加相关税收。

    这种倚重生产的税制,刺激了各地竞相投资制造业,上马大项目,推动了制造业迅猛发展,加之充足高效的劳动力资源和全球生产链重整等内外业,成就了我国世界第一制造业大国的地位。地方政府在财政支出上向招商引资倾斜(基建、企业补贴),而民生支出(教育、医疗、环保)相对不足。

    1994年之后山东上马的制造业;

  • 【史料】1998年发生了两件大事,城市土地的真正价值才开始显现。第一是单位停止福利分房,逐步实行住房分配货币化,商品房和房地产时代的大幕拉开。1997—2002年,城镇住宅新开工面积年均增速为26%,五年增长了近4倍。第二是修订后的《中华人民共和国土地管理法》开始实施,基本上锁死了农村集体土地的非农建设通道,规定了农地要想转为建设用地,必须经过征地后变成国有土地,这也就确立了城市政府对土地建设的垄断权力

  • 【史料】2001年,为治理土地开发中的腐败和混乱,国务院提出“大力推行招标拍卖”。2002年,国土部明确四类经营用地(商业、旅游、娱乐、房地产)采用“招拍挂”制度。于是各地政府开始大量征收农民土地然后有偿转让,土地财政开始膨胀。土地出让收入从2001年开始激增,2003年就已经达到了地方公共预算收入的55%(图2-4)。2008年全球金融危机之后,在财政和信贷政策的共同刺激之下,土地转让收入再上一个台阶,2010年达到地方公共预算收入的68%”

  • 所谓“土地财政”,不仅包括巨额的土地使用权转让收入,还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入。其中大部分税收的税基是土地的价值而非面积,所以税收随着土地升值而猛增。这些税收分为两类,一类是直接和土地相关的税收,主要是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税,其收入百分之百归属地方政府。另一类税收和房地产开发和建筑企业有关,主要是增值税和企业所得税。2018年“土地财政”收入相当于地方公共预算收入的89%,是名副其实的“第二财政”。

  • 从时间点上看,大规模的土地财政收入始于21世纪初。2001年所得税改革后,中央财政进一步集权,拿走了企业所得税的六成。从那以后,地方政府发展经济的方式就从之前的“工业化”变成了“工业化与城市化”两手抓:一方面继续低价供应大量工业用地,招商引资;另一方面限制商住用地供给,从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益。

  • 土地财政”的实质是“房地产财政”。一方面,各地都补贴工业用地,大力招商引资,推动了制造业迅猛发展;另一方面,随着工业化和城市化的发展,大量新增人口涌入经济发达地区,而这些地方的住宅用地供给却不足,房价自然飞涨,带动地价飞涨,土地拍卖的天价“地王”频出

  • 经济学家张五常曾做过一个比喻:地方政府就像一家商场,招商引资就是引入商铺。商铺只要交一个低廉的入场费用(类似工业用地转让费),但营业收入要和商场分成(类似增值税,不管商铺是否盈利,只要有流水就要分成)。商场要追求总体收入最大化,所以既要考虑入门费和租金的平衡,也要考虑不同商铺间的平衡。一些商铺大名鼎鼎,能为商场带来更大客流,那商场不仅可以免除它们的入门费,还可以降低分成,甚至可以倒贴(类似地方给企业的各种补贴)

  • 【问题】土地财政造成了地方政府的债务问题,土地财政的资本化运作,本质是把未来的收益抵押到今天去借钱,如果借来的钱投资质量很高,转化成有价值的资产和未来更高的收入,那债务就不是大问题。但地方官员任期有限,难免短视,过度借债搞大项目,投资质量下降,收益不高,债务负担严重。

  • 【问题】经济增速随之放缓,说明资源的使用效率仍然不高。就拿土地来说,虽然各地都有动力调配好手中的土地资源,平衡工业和商住用地供给,但在全国范围内,土地资源和建设用地分配却很难优化。地区间虽然搞竞争,但用地指标不能跨省流动到效率更高的地区。珠三角和长三角的经济突飞猛进,人口大量涌入,却没有足够的建设用地指标,工业和人口容量都遭遇了人为的限制。寸土寸金的上海,却保留着289.6万亩农田(2020年的数字),可以说相当不经济。同时,中西部却有大量闲置甚至荒废的产业园区。虽然地广人稀的西北本就有不少荒地,所以真实的浪费情况可能没有媒体宣扬的那么夸张,但这些用地指标本可以分给经济更发达的地区。如果竞争不能让资源转移到效率更高的地方,那这种竞争就和市场竞争不同,无法长久地提高整体效率。一旦投资放水的闸门收紧,经济增长的动力立刻不足。

  • 【方案】土地财政演变到今天,已经造成了巨大的城乡差别、飞涨的城市房价以及各种棘手问题。2020年,中共中央和国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中,放在最前面的就是“推进土地要素市场化配置”。要求不仅要在省、市、县内部打破城乡建设用地之间的市场壁垒,建设一个统一的市场,盘活存量建设用地,而且要“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”,以提高土地资源在全国范围内的配置效率

    这个政策目前如何了?

横向不平衡与纵向不平衡

  • 【问题】分税制改革之后,中央和省分成,省也要和市县分成。可因为上级权威高于下级,所以越往基层分到的钱往往越少,但分到的任务却越来越多,出现了“财权层层上收,事权层层下压”的局面。改革后没几年,基层财政就出现了严重的困难。20世纪90年代末有句顺口溜流行很广:“中央财政蒸蒸日上,省级财政稳稳当当,市级财政摇摇晃晃,县级财政哭爹叫娘,乡级财政精精光光。

  • 【方案】其一,把农村基本公共服务开支纳入国家公共财政保证范围,由中央和地方共同负担。其二,在转移支付制度中加入激励机制,鼓励基层政府达成特定目标,并给予奖励。其三是把基层财政资源向上一级政府统筹,乡财县管、省直管县,实际上把我国五级行政管理体制(中央-省-市-区县-乡镇)在财政管理体制上变成了三级体制(中央-省-市县)。这一条也造就了新的问题,首先是省里管不过来。改革前,一个省平均管12个市,改革后平均管52个市县。钱和权给了县,但监管跟不上,县域出现了种种乱象,比如和土地有关的腐败盛行。其次,县市关系变动不一定有利于县的长远发展。以前县归市管,虽受一层“盘剥”,但跟市区通常还是合作大于竞争。但改革以后,很多情况下竞争就大于合作了,导致县域经济“孤岛化”比较严重

  • 但随着产业集聚带来的优势,地区间经济发展水平和财力差距也越拉越大。公共财政的一个主要功能就是再分配财政资源,平衡地区间的人均公共服务水平(教育、医疗等),所以中央也开始对中西部地区进行大规模转移支付。1995年至2018年,转移支付总额从665亿元增加到了61 649亿元,增加了93倍,远高于地方财政收入的增长率,占GDP的比重也从1%升至7%。(32)80%以上的转移支付都到了中西部地区,这保障了地区间人均财政支出的均等化。(33)虽然目前东部和中西部的公共服务水平差异依然明显,但如果没有中央转移支付,地区差异可能更大

转移支付制度需要深入;

县级乱象可以再深入了解,以及深入思考解决方式;

  • 【评价】分税制之后兴起的“土地财政”,为地方政府贡献了每年五六万亿的土地使用权转让收入,着实可观,但仍不足以撬动飞速的工业化和城市化。想想每年的基础设施建设投入,想想高铁从起步到普及不过区区十年,钱从哪里来?每个城市都在大搞建设,高楼、公园、道路、园区……日新月异,钱从哪里来?所以土地真正的力量还不在“土地财政”,而在以土地为抵押而撬动的银行信贷与其他各路资金。“土地财政”一旦嫁接了资本市场,加上了杠杆,就成了“土地金融”,能像滚雪球般越滚越大,推动经济飞速扩张,也造就了地方政府越滚越多的债务,引发了一系列宏观经济问题。

小结

本章的结构应该是土地财政的结构,一方面通过招商引资,上马大制造业,增加增值税的同时,更带来了劳动人口的涌入,另一方面,涌入的人口大大推高了地价,土地直接与间接的税收大涨。

这里有个问题,土地财政如何早就了地方债务的上升?

3. 政府投融资与债务【土地金融】

  • 若土地只能用来种小麦,价值便有限,可若能吸引来工商企业和人才,价值想象的空间就会被打开,笨重的土地就会展现出无与伦比的优势:它不会移动也不会消失,天然适合做抵押,做各种资本交易的压舱标的,身价自然飙升。土地资本化的魔力,在于可以挣脱物理属性,在抽象的意义上交易承诺和希望,将过去的储蓄、现在的收入、未来的前途,统统汇聚和封存在一小片土地上,使其价值暴增。由此产生的能量不亚于科技进步,支撑起了工业化和城市化的巨大投资。经济发展的奥秘之一,正是把有形资产转变成为这种抽象资本,从而聚合跨越空间和时间的资源。地方政府通过把土地相关的未来收入资本化,去获取贷款和各类资金,将土地财政的规模成倍放大为土地金融。

城投公司与土地金融

地方政府融资平台

  • 我国政府不但拥有城市土地,也掌控着金融系统,自然会以各种方式参与实业投资,不可能置身事外。但实业投资不是买卖股票,不能随时退出,且投资过程往往不可逆:未能完成或未能正常运转的项目,前期的投入可能血本无归。所以政府一旦下场就很难抽身,常常不得不深度干预。在很长一段时期内,中国GDP增长的主要动力来自投资,这种增长方式必然伴随着政府深度参与经济活动

  • 【地方政府融资平台】法律规定,地方政府不能从银行贷款,2015年之前也不允许发行债券,所以政府要想借钱投资,需要成立专门的公司。这类公司大都是国有独资企业,一般统称为“地方政府融资平台。

  • 【示例】宽窄巷子这个项目,2003年启动至今,一直由两家市属全资国企一手操办,2007年之前,由程度城投集团负责,之后则有成都文旅集团接手。

    成都文旅集团具有政府融资平台类公司的典型特征。
    第一,它持有从政府取得的大量土地使用权。这些资产价值不菲,再加上公司的运营收入和政府补贴,就可以撬动银行贷款和其他资金,实现快速扩张。2007年,公司刚成立时注册资本仅5亿元,主业就是开发“宽窄巷子”。2018年,注册资本已达31亿元,资产204亿元,下属23家子公司,项目很多。

    第二,盈利状况依赖政府补贴。2015—2016年,成都文旅集团的净利润为6 600多万元,但从政府接收到的各类补贴总额超过2亿元。补贴种类五花八门,除税收返还之外,还有纳入公共预算的专项补贴。比如成都市公共预算内有一个旅游产业扶持基金,2012—2015年间,每年补贴文旅集团1亿元以上。政府还可以把土地使用权有偿转让给文旅集团,再以某种名义将转让费原数返还,作为补贴。2015年新《预算法》要求清理各种补贴。2017—2018年,文旅集团的净利润近1.4亿元,补贴则下降到不足4 000万元。

    第三,政府的隐性担保可以让企业大量借款。银行对成都文旅集团的授信额度为176亿元,而文旅集团发行的债券,评级也是AA+。该公司是否应有这么高的信用,见仁见智。但市场一般认为,融资平台公司背后有政府的隐性担保。

  • 【推广】宽窄巷子”这个项目比较特殊,大多数类似的城市休闲娱乐项目并不涉及大量历史建筑的修缮和保护,开发过程也没这么复杂,可以由民营企业完成。当地的融资平台公司一般只参与前期的拆迁和土地整理。用术语来说,一块划出来的“生地”,平整清理后才能成为向市场供应的“熟地”,这个过程称为“土地一级开发”。“一级开发”投入大、利润低,且涉及拆迁等复杂问题,一般由政府融资平台公司完成。之后的建设和运营称为“二级开发”,大都由房地产公司来做。

  • 【示例】大多数融资平台的主业不是旅游开发,而是工业园区开发和城市基础设施建设。苏州工业园区是规模最大也是最成功的国家级开发区之一,占地278平方公里。2019年,园区GDP为2 743亿元,公共财政预算收入370亿元,经济体量比很多地级市还大。如此大规模园区的开发和运营,自然要比“宽窄巷子”复杂得多,参与公司众多,主力是两家国企:兆润集团负责土地整理和基础设施建设(土地一级开发),2019年底刚上市的中新集团负责建设、招商、运营(土地二级开发)。

  • 兆润集团就是就是一家典型的融资平台公司,由园区管委会持有100%股权,2019年注册资本169亿元,主营业务是典型的“土地金融”:管委会把土地以资本形式直接注入兆润,由它做拆迁及“九通一平”等基础开发,将“生地”变成可供使用的“熟地”,再由管委会回购,在土地市场上以招拍挂等形式出让,卖给中新集团这样的企业去招商和运营。兆润集团可以用政府注入的土地去抵押贷款,或用未来土地出让受益权去质押贷款,还可以发债,而还款来源就是管委会回购土地时支付的转让费及各种财政补贴。

  • 【示例】在很多中西部市县,招商就困难多了。地理位置不好,经济发展水平不高,政府财力和人力都有限,除了一些土地,没什么家底。因此有些地方干脆就划一片地出来,完全依托民营企业来开发产业园区,甚至连招商引资也一并委托给这些企业。
    这类民企的代表是华夏幸福,这家上市公司的核心经营模式是所谓的**“产城结合”,即同时开发产业园区和房地产**。简单来说,政府划一大片土地给华夏幸福,既有工业用地,也有商住用地,面积很大,常以“平方公里”为度量单位。华夏幸福不仅负责拆迁和平整,也负责二级开发。在让该公司声名大噪的河北固安高新区项目中,固安县政府签给华夏幸福的土地总面积超过170平方公里。

  • 政府付费使用私营企业开发建设的基础设施模式,被称为PPP模式。第一是项目多,规模大,截至2020年5月,全国入库的PPP项目共9 575个,总额近15万亿元,但真正开工建设的项目只有四成。第二个特色是“社会资本”大都不是民营企业,而是融资平台公司或其他国企,比如本节中提到的成都文旅集团、兆润集团、中新集团等。截至2019年末,在所有落地的PPP项目中,民营企业参与率不过三成,大都只做些独立项目,比如垃圾或污水处理。

山东省的政府融资平台

地方政府债务

  • 政府不仅靠土地使用权转让收入支撑起了“土地财政”,还将未来的土地收益资本化,从银行和其他渠道借入了天量资金,利用“土地金融”的巨力,推动了快速的工业化和城市化。但同时也积累了大量债务。这套模式的关键是土地价格。只要不断地投资和建设能带来持续的经济增长,城市就会扩张,地价就会上涨,就可以偿还连本带利越滚越多的债务。可经济增速一旦放缓,地价下跌,土地出让收入减少,累积的债务就会成为沉重的负担,可能压垮融资平台甚至地方政府。

  • 【史料】地方债的爆发始于2008—2009年。为应对从美国蔓延至全球的金融危机,我国当时迅速出台“4万亿”计划:中央政府投资1.18万亿元(包括汶川地震重建的财政拨款),地方政府投资2.82万亿元。为配合政策落地、帮助地方政府融资,中央也放宽了对地方融资平台和银行信贷的限制。2008年,全国共有融资平台公司3 000余家,2009年激增至8 000余家,其中六成左右是县一级政府融资平台。快速猛烈的经济刺激,对提振急速恶化的经济很有必要,但大水漫灌的结果必然是泥沙俱下。财政状况不佳的地方也能大量借钱,盈利前景堪忧的项目也能大量融资。短短三五年,地方政府就积累了天量债务。直到十年后的今天,这些债务依然没有完全化解,还存在不小的风险。

城商行

  • 1994年分税制改革后,地方财力吃紧,城市化又在加速,城建经费非常紧张,如果继续依靠财政从牙缝里一点点抠,大规模城建恐怕遥遥无期。但要想在城市建设开发中引入银行资金,需要解决三个技术问题。第一,需要一个能借款的公司,因为政府不能直接从银行贷款;第二,城建开发项目繁复,包括自来水、道路、公园、防洪,等等,有的赚钱,有的赔钱,但缺了哪个都不行,所以不能以单个项目分头借款,最好捆绑在一起,以赚钱的项目带动不赚钱的项目;第三,仅靠财政预算收入不够还债,要能把跟土地有关的收益用起来。

  • 【史料】1998年,国家开发银行(以下简称“国开行”)和安徽芜湖市合作,把8个城市建设项目捆绑在一起,放入专门创立的城投公司芜湖建投,以该公司为单一借款人向国开行借款10.8亿元。这对当时的芜湖来说是笔大钱,为城市建设打下了基础。当时还不能用土地生财,只能靠市财政全面兜底,用预算安排的偿还基金做偿债来源。2002年,全国开始推行土地“招拍挂”,政府授权芜湖建投以土地出让收益做质押作为还款保证。2003年,在国开行和天津的合作中,开始允许以土地增值收益作为贷款还款来源。这些做法后来就成了全国城投公司的标准模式。

  • 【史料】2008年之前,国开行是城投公司最主要的贷款来源。2008年“4万亿”财政金融刺激之后,各种商业银行包括“工农中建”四大行和城市商业银行(以下简称“城商行”,主要由地方政府控制),才开始大规模贷款给城投公司。2010年,在地方融资平台公司的所有贷款中,国开行约2万亿元,四大行2万亿元,城商行2.2万亿元,其他股份制银行与农村合作金融机构合计1万亿元,城商行已经和国开行、四大行平起平坐。

城商行为融资平台贷款存在两大风险。其一基础设施建设项目周期长,需要中长期贷款。国开行是政策性银行,有稳定的长期资金来源,适合提供中长期贷款。但商业银行的资金大都来自短期存款,与中长期贷款期限不匹配,容易产生风险。其二,四大行的存款来源庞大稳定,可以承受一定程度的期限错配。但城商行的存款来源并不稳定,自有资本也比较薄弱,所以经常需要在资本市场上融资,容易出现风险。4万亿刺激后的10年中,全国中小城商行普遍高度依赖同业融资。流动性一旦收紧,就可能引发连锁反应。

城投债

  • 城投公司最主要的融资方式是银行贷款,其次是发行债券,即通常所说的城投债。与贷款相比,发行债券有两个理论上的好处。其一,把债券卖给广大投资者可以分散风险,而贷款风险都集中在银行系统;其二,债券可以交易,价格和利率时时变动,反映了市场对风险的看法。高风险债券价格更低,利率更高。灵活的价格机制可以把不同风险的债券分配给不同类型的投资者,提高了配置效率。但对城投债来说,这两个好处基本都不存在。绝大多数城投债都在银行间市场发行,七八成都被商业银行持有,流动性差,风险依然集中在银行系统。第二,市场认为城投债有政府隐性担保,非常安全。这个低风险高收益的城投债对债券市场发展影响很大。

  • 融资平台投资回报率低,收入就低,还债就有困难。由于有地方政府背后支持,这些公司只要能还上利息和到期的部分本金,就能靠借新还旧来滚动和延续其余债务。但大多数融资平台收入太少,就算是只还利息也要靠政府补贴。2017年,除了北京、上海、广东、福建、四川和安徽等六省市外,其他省份的融资平台公司的平均收入,若扣除政府补贴,都无法覆盖债务利息支出。但政府补贴的前提是政府有钱,这些钱主要来自和土地开发有关的各种收入。一旦经济遇冷,地价下跌,政府也背不起这沉重的债务。

治理

  • 对地方债务的治理始于2010年,十年间兜兜转转,除了比较细节的监管措施,重要的改革大概有四项。

第一项就是债务置换,从2015年新版《预算法》生效后开始,到2019年基本完成。简单来说,债务置换就是用地方政府发行的公债,替换一部分融资平台公司的银行贷款和城投债。

第二项改革是推动融资平台转型,厘清与政府之间的关系,剥离其为政府融资的功能,同时破除政府对其形成的“隐性”担保。

第三项改革是约束银行和各类金融机构,避免大量资金流入融资平台。

第四项改革就是问责官员,对过度负债的行为终身追责。这项改革从2016年开始。

招商引资中的地方官员

  • 地方主官任期有限,要想在任内快速提升经济增长,往往只能加大投资力度,上马各种大工程、大项目。以市委书记和市长为例,在一个城市的平均任期不过三四年,而基础设施或工业项目最快也要两三年才能完成,所以“新官上任三把火”烧得又快又猛:上任头两年,基础设施投资、工业投资、财政支出往往都会快速上涨。

投资需要资金,需要土地财政和土地金融的支持。所以在官员上任的前几年,土地出让数量一般都会增加。而新增的土地供应大多位于城市周边郊区,所以城市发展就呈现出了一种“摊大饼”的态势:建设面积越扩越大,但普遍不够紧凑,通勤时间长、成本高,加重了拥挤程度,也不利于环保。

  • 政绩和晋升无疑对地方一把手和领导班子成员非常重要,却无法激励绝大多数公务员。他们的日常工作与政绩关系不大,晋升希望也十分渺茫。在庞大的政府工作人员群体中,“县处级”及以上的干部大约只占总人数的1%。平均来说,在一个县里所有的正科实职干部中,每年升副县级的概率也就1%,而从副县级干部到县委副书记,还要经历好几个岗位和台阶,动辄数年乃至数十年。因此绝大多数政府工作人员最在意的激励并不是晋升,而是实际收入以及一些工作福利,包括工资、奖金、补助、补贴、实惠的食堂、舒适的办公条件,等等。这些收入和福利都与本地经济发展和地区财政紧密相关,在地区之间甚至同一地区的部门之间,差异很大。

小结

本章的结构已经在书中给出,地方政府通过融资平台(城投公司)发展经济的结构图,如下:

资本化效应

4. 工业化中的政府角色【产业引导基金】

我国经济改革的起点是计划经济,所以地方政府掌握着大量资源(土地、金融、国企等),不可避免会介入实业投资。

因为大多数行业“二八分化”严重,头部企业与中小企业基本没有可比性。财务数据也无法捕捉大企业的关键特征:大企业不仅是技术的汇聚点和创新平台,也是行业标准的制定者和产业链核心,与政府关系历来深厚复杂,在资本主义世界也是如此。

京东方与政府投资

  • 【史料】2008年,面板行业由日韩和中国台湾企业主导,大陆企业的市场占有率可以忽略不计。2012年,我国进口显示面板总值高达500亿美元,仅次于集成电路、石油和铁矿石。到了2020年,大陆企业在全球市场的占有率已接近四成,成为世界第一,彻底摆脱了依赖进口的局面,涌现出了一批重量级企业,如京东方、华星光电、深天马、维信诺等。国产显示面板行业的崛起不仅推动了彩电和显示器等价格的直线下降,也推动了华为和小米等国产手机价格的下降,促成了使用液晶屏幕的各类国产消费电子品牌的崛起。

  • 现代工业的规模经济效应很强。显示面板行业一条生产线的投资动辄百亿,只有大量生产才能拉低平均成本。因此新企业的进入门槛极高,不仅投资额度大,还要面对先进入者已经累积的巨大成本和技术优势。若新企业成功实现大规模量产,不仅自身成本会降低,还会抢占旧企业的市场份额,削弱其规模经济,推高其生产成本,因此一定会遭遇旧企业的各种打压,比如三星可以打价格战,夏普也可以到处搅局。

  • 在一个只有几百万人口的小国,政府若投资和补贴国内企业,这些企业无法利用国内市场的规模经济来降低成本,必须依赖出口,那政府的投入实际上是在补贴外国消费者。但在我国,使用液晶屏幕的很多终端产品比如电视和手机,其全球最大的消费市场就在国内,所以液晶显示产业的外溢性极强。不仅打破国际市场的扭曲和垄断,还可以降低国内下游产业的成本,促进其发展。

  • 【史料】1973年起,韩国政府通过国家投资基金(National Investment Fund)和韩国产业银行(Korea Development Bank)将大量资金投入六大“战略行业”:钢铁、有色金属、造船、机械、电子、石化。这一产业发展战略在当时受到了很多质疑。1974年,世界银行在一份报告中明确表示,对韩国的产业目标能否实现持保留意见,认为这些产业不符合韩国的比较优势,并建议把纺织业这个资金和技术壁垒较低的行业作为工业化的突破口。(16)韩国人没听他们的。后来不仅这些战略行业本身发展得很好,培育了世界一流的造船业以及浦项制铁和三星电子这样的世界顶尖企业,而且大大降低了下游产业投入品的价格,推动了下游产业如汽车行业的发展,培育出了现代集团这样的一流车企。

  • 京东方和华星光电等企业的崛起,带动了整个光电显示产业链向我国集聚。这也是规模效应的体现,因为规模不够就吸引不到上下游企业向周围集聚。一旦行业集聚形成,企业自身的规模经济效应就会和行业整体的规模经济效应叠加,进一步降低运输和其他成本。光电显示面板产业规模大、链条长,目前很多上游环节(显示材料、生产设备等)依然由国外厂商主导,利润率高于面板制造环节。

  • 规模经济和产业集聚会刺激技术创新。市场大,利润就大,就能支撑更大规模的研发投入。

  • 【经验】创新必须基于知识和经验的积累,所以只能自己动手“边做边学”,否则永远也学不会。只有自己动手,不是靠简单的模仿和引进,才能真正明白技术原理,才能和产业链上的厂商深入交流,才能学会修改设计以适应本土客户的要求,也才能逐步实现自主创新。若单纯依靠进口或引进,没有自己设厂和学习的机会,那本国的技术就难以进步,很多关键技术都会受制于人,这样的国际分工和贸易并不利于长期经济增长。

  • 复杂的产品和产业链涉及诸多交易主体和复杂商业关系,投资和交易金额往往巨大,所以对合同的制订和执行、营商环境稳定性、合作伙伴间信任关系等都有很高要求。各国产品的复杂程度与本国法制和营商环境之间直接相关

  • 曾有合肥市政府相关人士反驳外界对其投资京东方的质疑:“不要以为我们不会算账,政府是要算细账的。一个京东方生产线,从开始建就能拉动300亿元的工业投资,建成之后的年产值就是千亿级别。从开建到完全投产不到五年时间,五年打造一个千亿级别的高新技术产业,这种投资效率非常高了。

  • 合肥成为我国光电显示产业的主要基地之一。已如前文所述,这一产业使用的很多技术又与其他产业直接相关,比如芯片和半导体,所以合肥政府利用和京东方合作的经验和产业基础,后来又吸引了兆易创新等半导体行业龙头企业,设立了合肥长鑫,成为我国内存(DRAM)制造产业的中心之一。2008年至2019年,合肥的实际GDP(扣除物价因素)上涨了3.4倍,高于全国GDP同期上涨幅度(2.3倍)。2020年,合肥GDP总量破万亿,新晋“万亿GDP城市”(2020年末共有23个城市。

政府的行为也是在投资,好的投资会带来好的回报,带动地方经济的发展

光伏发展与政府补贴

  • 2008年,各地加大了对基础设施和工业项目的投资,包括光伏。主要手段还是廉价土地、税收优惠、贴息贷款等。在刺激政策与地方政府的背书之下,尚德和赛维等龙头企业开始大规模负债扩张

  • 与以满足国内需求为主的液晶显示面板行业不同,这一时期的光伏产品主要出口欧美市场,尤其是德国和西班牙,因为其发电成本远高于火电和水电,国内消费不起。2011年的光伏出口中,57%出口欧洲,15%出口美国。 可以说我国光伏产业不仅是国内地方政府扶持出来的,也得益于德国、西班牙、意大利等国政府的“扶持”。

  • 刚开始光伏产业面临一个三头在外的局面:需求和市场来自海外,关键技术和设备来自海外,关键原材料也来自海外。基本就是一个代工厂,处处受制于人,一旦遭遇欧美的“双反”,就从需求端打击全行业,导致大量企业倒闭。

  • 无论是补贴也好、贸易保护也罢,政策最多可以帮助企业降低一些财务风险和市场风险,但政府不能帮助企业克服最大的不确定性,即在不断变化的市场中发展出足够的能力和竞争优势。如果做不到这一点,保护和补贴政策最终会变成企业的寻租工具。

  • 我国地方政府有强烈的“大项目”偏好,会刺激企业扩张投资,企业一旦做大,就涉及就业、稳定和方方面面的利益,不容易破产重组。

  • 破产难一直是我国经济的顽疾,一方面债权银行不愿意走破产程序,因为会暴露不良贷款,无法再掩盖风险;另一方面,地方政府也不愿企业走破产程序,否则职工安置和民间借贷等一系列矛盾会公开化。

政府产业引导基金

  • 【史料】美式的风险投资基金不可能直接大规模照搬到我国,而是在移植和适应我国的政治经济土壤的过程中,与地方政府的财政资金实现了嫁接,产生了政府产业引导基金。这种地方政府投资高新产业的方式,脱胎于地方政府投融资的传统模式。在地方债务高企和“去产能、去杠杆”等改革的大背景下,政府引导基金从2014年开始爆发式增长,规模在五年内翻了几番。根据清科的数据,截至2019年6月,国内共设立了1 686只政府引导基金,到位资金约4万亿元;而根据投中的数据,引导基金数量为1 311只,规模约2万亿元。

  • 【玩法】出钱的人叫“有限合伙人”(limited partner,以下简称LP),管钱和投资的人叫“普通合伙人”(general partner,以下简称GP)。LP把钱交给GP投资和运作,同时付给GP两种费用:一种是基本管理费。一般是投资总额的2%,无论亏赚,每年都要交。另一种是绩效提成,行话叫“carry”。若投资赚了钱,GP要先偿还LP的本金和事先约定的基本收益(一般为8%),若还有多余利润,GP可从中提成,一般为20%。

    LP和GP这种特殊的称呼和合作方式,法律上称为“有限合伙制”。与常见的股份制公司相比,“有限合伙”最大的特点是灵活。股份制公司一般要求“同股同权”和“同股同利”。无论持股多少,每一股附带的投票权和分红权是一样的,持有的股票数量越多,权利越多。但在“有限合伙”中,出钱的是LP,做投资决定的却是GP,LP的权利相当有限。不仅如此,若最后赚了钱,最初基本没出钱的GP也可以分享利润的20%。(49)此外,股份公司在注册时默认是永续经营的,但私募基金却有固定存续期,一般是7—10年。在此期限内,基金要经历募资、投资、管理、退出等四个阶段(统称“募投管退”),到期后必须按照合伙协议分钱和散伙

  • GP的投资对象既可以是上市公司公开交易的股票(二级市场),也可以是未上市公司的股权(一级市场),还可以是上市公司的定向增发(一级半市场)。若投资未上市公司的股权,那最终的“退出”方式就有很多种,比如把公司包装上市后出售股权、把股权出售给公司管理层或其他投资者、把公司整体卖给另一家并购方等。

  • 相比之下,出钱的LP们反倒低调得多。国际上规模大的LP大都是机构投资者,比如美国最大的LP就包括加州公立系统雇员养老金(CalPERS)和宾州公立学校雇员退休金(PSERS)等。一些国家的主权投资机构也是声誉卓著的LP,比如新加坡的淡马锡和GIC、挪威主权财富基金(GPFG)等。而国内最大的一类LP就是政府产业引导基金,其中既有中央政府的基金比如规模庞大的国家集成电路产业投资基金(即著名的“大基金”),也有地方政府的基金,比如深圳市引导基金及其管理机构深圳创新投资基团(即著名的“深创投”)。

  • 产业引导基金或投资基金有三个特点。第一,大多数引导基金不直接投资企业,而是做LP,把钱交给市场化的私募基金的GP去投资企业。一支私募基金的LP通常有多个,不止有政府引导基金,还有其他社会资本。因此通过投资一支私募基金,有限的政府基金就可以带动更多社会资本投资目标产业,故称为“产业引导”基金。同时,因为政府引导基金本身就是一支基金,投资对象又是各种私募基金,所以也被称为“基金中的基金”或“母基金”(fund of funds, FOF)。第二,把政府引导基金交给市场化的基金管理人运作,实质上是借用市场力量去使用财政资金,其中涉及诸多制度改革,也在实践中遭遇了各种困难(见下文)。第三,大多数引导基金的最终投向都是“战略新兴产业”,比如芯片和新能源汽车,而不允许投向基础设施和房地产,这有别于基础设施投资中常见的政府和社会资本合作的PPP模式。

  • 按照规定在IPO(首次公开募股)时将10%的股份划转给社保基金如果要划转,那无论是地方政府还是其他政府出资人,恐怕都不愿意。因此,为提高国有资本从事创业投资的积极性,2010年财政部等部门规定:符合条件的国有创投机构和国有创投引导基金,可在IPO时申请豁免国有股转持义务。

  • 2014年前后,最直接的“导火索”是围绕新版《预算法》的一系列改革。改革之前,地方政府经常利用预算内设立的各种专项基金去招商引资,为企业提供补贴(如第三章中介绍的成都市政府对成都文旅的补贴)。而在2014年改革后,国务院开始严格限制地方政府对企业的财政补贴。这些原本用于补贴和税收优惠的财政资金,就必须寻找新的载体和出路,不能趴在账上。因为新《预算法》规定,连续两年还没花出去的钱,可能将被收归同级或上级财政统筹使用

  • 首先,扶持和发展战新产业是国家战略,将财政预算资金形成的引导基金投向这些产业,符合政策要求,制度上有保障。从“十二五”规划到“十三五”规划,国务院都对发展战新产业做了专门的规划,将其视为产业政策的重中之重。要求2015年战新产业增加值占GDP的比重需达到8%(已实现);2020年达到15%;2030年,战新产业应该发展成推动我国经济持续健康发展的主导力量,使我国成为世界战新产业重要的制造中心和创新中心。在这两个五年规划中,都提出要加大和创新财税与金融政策对战新产业的支持,明确鼓励发挥财政资金引导作用,吸引社会资本,扩大投资规模,促进战新产业快速发展。最近几年,在公众熟知的很多新技术领域,比如新能源、芯片、人工智能、生物医药、航空航天等,大多数知名企业和投资基金的背后都有政府引导基金的身影

  • 从企业角度看,引入政府基金作为战略投资者,不仅引入了资金,也引入了能帮企业解决困难的政府资源。而从政府角度看,股权投资最终需要退出,不像补贴那样有去无回。因此至少从理论上说,与不用偿还的补贴相比,产业基金对被投企业有更强的约束。

  • 很多战新产业正处在发展早期,尚未形成明显的地理集聚,这让很多地方政府(如投资京东方的合肥、成都、武汉等)看到了在本地投资布局的机会。而“十三五”关于发展战新产业的规划也鼓励地方以产业链和创新协同发展为途径,发展特色产业集群,带动区域经济转型,形成创新经济集聚发展新格局。

难题:

  • 地域难题

    地方政府引导基金源自地方财政,本质还是招商引资工具,所以不可能让投资流到外地去,一定要求把产业带到本地来。但前两章反复强调过,无论是土地还是税收优惠,都无法改变招商引资的根本决定因素,即本地的资源禀赋和经济发展前景。在长三角、珠三角以及一些中心城市,大企业云集,各种招商引资工具包括引导基金,在完成招商目标方面问题不大。但在其他地区,引导基金招商作用其实不大。

    有些地方为吸引企业,把本该是股权投资的引导基金变成了债权工具。比如说,引导基金投资一亿元,本应是股权投资,同赚同亏,但基金却和被投企业约定:若几年后赚了钱,企业可以低价回购这一亿元的股权,只要支付本金再加基本利率(2%—5%)就行;若企业亏了钱,可能也需要通过其他方式来偿还这一亿元本金。这就不是股权投资了,而是变相的低息贷款。这种“名股实债”的方式违背了股权投资的原则,也违背了“去杠杆”和解决地方政府债务问题的初衷,是中央明确禁止。

  • 发展难题

    在一支私募基金中,作为LP之一的政府引导基金出资份额一般不会超过20%。换句话说,若没有其他80%的社会资本,这支私募基金就可能募集失败。在2018年“资管新规”出台之后,各种社会资本急剧萎缩,大批私募基金管理机构倒闭,很多引导基金也独木难支,难有作为。

  • 激励难题

    私募基金行业收入高,对人才要求也高。而引导基金的管理机构脱胎自政府和国企,一般没有市场化的薪酬,吸引不了很多专业人才,所以才采用“母基金”的运作方式,把钱交给市场化的私募基金GP去管理。但要想和GP有效沟通、监督其行为、完成产业投资目标,引导基金管理机构的业务水平也不能落伍,也需要吸引和留住人才,所以需要在体制内调整薪酬结构

小结

  • 本节是在上节的基础上,介绍了产业引导基金。产业引导基金是在补贴基础上的升级,同样使用的是地方政府的财政。

    从结构上看,是政府资本加上社会资本,通过私募的方式推动工业,尤其是高科技企业的发展。

    这种模式,对私募、对产业都有促进作用,但对于发达地区与欠发达地区的效果会有不同的差异,而且监管上似乎也有难度。

5. 城市化与不平衡【居民债务】

  • 梦想买不起,故乡回不去。眼看着大城市一座座高楼拔地而起,却难觅容身之所。为什么房子这么贵?为什么归属感这么低?为什么非要孤身在外地闯荡,不能和父母家人在一起?这些问题都与地方政府推动经济发展的模式有关。
  • 房价连着地价,地价连着财政,财政连着基础设施投资,于是经济增长、地方财政、银行、房地产之间就形成了“一荣俱荣,一损俱损”的复杂关系。
  • 土地的资本化,实质是个人收入的资本化。支撑房价和地价的,是人的收入。忽略了人,忽略了城市化本该服务于人,本该为人创造更好的环境和更高的收入,城市化就入了歧途。

房价与居民债务

  • 城市化通过土地财政与土地金融为主要推手的阶段,这种模式的关键是房价,所以城市化的矛盾焦点也是房价。

  • 三四线城市在2015年实行货币化棚改(见第六章)之前,房价涨幅和当地人均收入涨幅差不多;但在二线城市,房价就比人均收入涨得快了;到了一线城市,房价涨幅远远超过了收入:2015年之前的十年间,北、上、广、深房价翻了两番,年均增速13%。

  • 中国对建设用地指标实行严格管理,每年的新增指标由中央分配到省,再由省分配到地方。这些指标无法跨省交易,所以即使面对大量人口流入,东部也无法从西部调剂用地指标。2003年后的十年间,为了支持西部大开发并限制大城市人口规模,用地指标和土地供给不但没有向人口大量流入的东部倾斜,反而更加向中西部和中小城市倾斜。

  • 发达地区土地需求旺盛,地价大涨,本应增加用地指标,既满足需求也抑制地价。但因为土地分配受制于行政边界,结果却是欠发达地区能以超低价格(甚至免费)大量供应土地。这种“东边干旱,西边浇水”的模式需要改革。2020年,中央提出要对建设用地指标的跨区域流转进行改革,探索建立全国性建设用地指标跨区域交易机制,已是针对这一情况的改革尝试。

  • 【数据】美国的收入不平等从20世纪七八十年代开始迅速扩大,造成了很多政治问题。而推行根本性的教育或税制等方面的改革,政治阻力很大,且难以在短期见效。相比之下,借钱给穷人买房就容易多了,既能缓解穷人的不满,让人人都有机会实现“美国梦”,又能抬高房价,让房主的财富也增加,拉动他们消费,创造更多就业,可谓一举多得。于是政府开始利用房利美(Fannie Mae)和房地美(Freddie Mac)公司(以下简称“两房”)来支持穷人贷款买房。“两房”可以买入银行的按揭贷款,相当于借钱给银行发放更多按揭。因为给穷人的贷款利润较高,风险又低,此外,对购房首付的管制也越来越松。 2008年全球金融危机前很多房贷的首付为零,引发了投机狂潮,推动房价大涨。根据Case-Shiller房价指数,2002年至2007年,美国房价平均涨了将近60%。危机之后,房价从2007年的最高点一直下跌到2012年,累积跌幅27%,之后逐步回升,2016年才又回到十年前的高点。

  • 危机前房价越高的地区,危机中消费下降越多,经济衰退也越严重,失业率越高。

  • 【房】房地产常被称作“经济周期之母”,根源就在于其内在的供需矛盾:一方面,银行可以通过按揭创造几乎无限的新购买力;而另一方面,不可再生的城市土地供给却有限。这对矛盾常常会导致资产泡沫与破裂的周期循环,是金融和房地产不稳定的核心矛盾。

  • 【数据】2008年之后的10年,我国房价急速上涨,按揭总量越来越大,居民债务负担上涨了3倍多。2018年末,居民债务占GDP的比重约为54%,虽仍低于美国的76%,但已接近德国和日本。根据中国人民银行的信贷总量数据,居民债务中有53%是住房贷款,24%是各类消费贷(如车贷)。

  • 【数据】城镇居民2019年的负债中有76%是房贷。而从资产端看,城镇居民的主要财产也就是房子。房产占了家庭资产的近七成,其中六成是住房,一成是商铺。而在美国居民的财富中,72%是金融资产,房产占比不到28%。(15)中国人财富的压舱石是房子,美国人财富的压舱石是金融资产。这个重大差别可以帮助理解两国的一些基本政策,比如中国对房市的重视以及美国对股市的重视。

  • 【车】以买车为例,这是房子之外最贵的消费品类,对宏观经济非常重要,约占我国社会商品零售总额的10%。车是典型的奢侈品,需求收入弹性很大,收入增加时需求大增,收入减少时需求大减。随着居民债务增加,每月还债后的可支配收入减少,所以经济形势一旦变差,买车需求就会大减。我国家用轿车市场经历了多年高速增长,2018年的私家车数量是2005年的14倍。但是从2018年下半年开始,“贸易战”升级,未来经济形势不确定性增大,轿车销量开始下降,一直到2019年底,几乎每个月同比都在下降。在新冠肺炎疫情影响之下,2020年2月份的销量同比下跌八成,3月份同比下跌四成,各地于是纷纷出台刺激汽车消费的政策。

  • 【数据】按照中国人民银行的调查数据,北京居民的户均总资产(不是净资产,未扣除房贷和其他负债)是893万元,上海是807万元,是新疆(128万元)和吉林(142万元)的六七倍。这个差距大部分来自房价。房价上涨也拉大了同城之内的不平等。房价高的城市房屋空置率往往也高,一边很多人买不起房,一边很多房子空置。如果把房子在内的所有家庭财富(净资产)算在一起的话,按照上述中国人民银行的调查数据,2019年最富有的10%的人占有总财富的49%,而最穷的40%的人只占有总财富的8%。

  • 【概念】房价上涨不仅会增加按揭债务负担,还会拉大贫富差距,进而刺激低收入人群举债消费,这一现象被称为“消费下渗”(trickle-down consumption),这在发达国家是很普遍的。2014—2017年间,我国收入最低的50%的人储蓄基本为零甚至为负(入不敷出)。自2015年起,信用卡、蚂蚁花呗、京东白条等各种个人消费贷激增。根据中国人民银行关于支付体系运行情况的数据,2016—2018年这三年,银行信用卡和借记卡内合计的应偿还信贷余额年均增幅接近30%。2019年,信用卡风险浮现,各家银行纷纷刹车。

  • 【数据】居民债务居高不下,就很难抵御经济衰退,尤其是房产价格下跌所引发的经济衰退。低收入人群的财富几乎全部是房产,其中大部分是欠银行的按揭,负债率很高,很容易受到房价下跌的打击。在2008年美国的房贷危机中,每4套按揭贷款中就有1套资不抵债,很多穷人的资产一夜清零。2007年至2010年,美国最穷的20%的人,净资产从平均3万美元下降到几乎为零。而最富的20%的人,净资产只下跌了不到10%,从平均320万美元变成了290万美元,而且这种下跌非常短暂。2016年,随着股市和房市的反弹,最富的10%的人实际财富(扣除通货膨胀)比危机前还增长了16%。但收入底部的50%的人,实际财富被腰斩,回到了1971年的水平。40年的积累,在一场危机后荡然无存。

不平衡与要素市场改革

  • 【数据】各省占全GDP和人口的比重,衡量人均GDP差别。要想平衡地区间的发展差距,关键是要平衡人均差距而不是规模差距。
  • 如果一个城市只想要高技能人才,结果多半会事与愿违:服务业价格会越来越高,收入会被生活成本侵蚀,各种不便利也会让生活质量下降,“高端人才”最终可能也不得不离开。靠行政规划来限制人口规模,成功例子不多。
  • 假如用地指标可以跟着人口流动,人口流出地的用地指标减少,人口流入地的指标增多,就可能缓解土地供需矛盾、提高土地利用效率。而要让建设用地指标流转起来,首先是让农村集体用地参与流转。
  • 【制度】比较有名的是重庆的“地票”制度。若一个农民进了城,家里闲置两亩宅基地,他可以将其还原成耕地,据此拿到两亩地“地票”,在土地交易所里卖给重庆市域内需要建设指标的区县。按每亩“地票”均价20万元算,扣除两亩地的复耕成本约5万元,净所得为35万元。农户能分到其中85%(其余15%归村集体),差不多30万元,可以帮他在城里立足。每年国家给重庆主城区下达的房地产开发指标约2万亩,“地票”制度每年又多供应了2万亩,相当于土地供给翻了一番,所以房价一直比较稳定。
  • 【制度】2017年,中央政府提出,“在租赁住房供需矛盾突出的超大和特大城市,开展集体建设用地上建设租赁住房试点”。这是一个体制上的突破,意味着城市政府对城市住宅用地的垄断将被逐渐打破。2019年,第一批13个试点城市选定,既包括北、上、广等一线城市,也包括沈阳、南京、武汉、成都等二线城市。同年,《土地管理法》修正案通过,首次在法律上确认了集体经营性建设用地使用权可以直接向市场中的用地者出让、出租或作价出资入股,不再需要先行征收为国有土地。农村集体经营性用地与城市国有建设用地从此拥有了同等权能,可以同等入市,同权同价,城市政府对土地供应的垄断被打破了。
  • 2019年新的《土地管理法》对宅基地制度改革只做了些原则性规定:国家允许进城落户的村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。2020年,中央又启动了新一轮的宅基地制度改革试点,继续探索“三权分置”,即保障宅基地农户资格权、农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权。强调要守住“三条底线”:土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。在这些改革原则之下,具体的政策细则目前仍在探索阶段。
  • 城市化的核心不应该是土地,应该是人。要实现地区间人均收入均衡、缩小贫富差距,关键也在人。要真正帮助低收入群体,就要增加他们的流动性和选择权,帮他们离开穷地方,去往能为他的劳动提供更高报酬的地方,让他的人力资本更有价值。同时也要允许农民所拥有的土地流动,这些土地资产才会变得更有价值。

经济发展与贫富差距

  • 2019年,按照国家统计局公布的居民收入数据,收入最高的20%人群占有全部收入的48%,受收入最低的20%人群只占有全部收入的4%.
  • 对大多数“70后”来说,生活主要靠自己打拼,因为父母当年收入很低,储蓄也不多。经济和社会的剧烈变化,也要求“70后”必须掌握新的技能、离开家乡在新的地方工作,父母的技能和在家乡的人脉关系,帮助有限。但对“80后”和“90后”来说,父母的财富和资源对子女收入的影响就大了。原因之一是财富差距在其父母一代中就扩大了,财产性收入占收入的比重也扩大了,其中最重要的是房产。
  • 不妨想象正在排队的两队人,富人队伍前进得比穷人快,但穷人队伍也在不停前进,所以排队的穷人相对来说比较有耐心。但如果穷人的队伍完全静止不动,哪怕富人队伍的前进速度也减慢了,困在原地的穷人也会很快失去耐心而骚动起来。这种现象被称为“隧道效应”(tunnel effect),形容隧道中两条车道一动一静时,静的那条的焦虑和难耐。
  • 一旦把时间拉长、样本扩大,数据中呈现的往往不是“倒U形”,而是贫富差距不断起起伏伏的“波浪形”。成这些起落的因素很多,既有内部的也有外部的,既有经济的也有政治的。并没有什么神秘的经济力量会自动降低收入不平等,“先富带动后富”也不会自然发生,而需要政策的干预。不断扩大的不平等会让社会付出沉重的代价,必须小心谨慎地对待。

小结

本章有多个结构,首先是居民债务资产的结构,房子既是居民的主要债务,也是主要的资产。

房价与地价紧密相关,进而与地方财政也紧密相关

另外结果是人口流动与用地指标流动的结构,它们应该保持一致,才能保证合理的资源调度,消除贫富差距。

6. 债务与风险【政府、企业、银行】

  • 债务占GDP的比重是否就能衡量真实的债务负担,目前尚有争议。当利率为零甚至是负的时候,只要名义GDP(内含物价)保持上涨,债务占GDP的比重可能不是个大问题,至少对政府的公共债务来说不是大问题,可以不断借新还旧。但对居民和企业而言,债务总量快速上升,依然会带来很大风险。

债务与经济衰退

  • 债务关系让经济各部门之间的联系变得更加紧密,任何部门出问题都可能传导到其他部门,一石激起千层浪,形成系统风险。银行既贷款给个人,也贷款给企业。若有人不还房贷,银行就会出现坏账,需要压缩贷款;得不到贷款的企业就难以维持,需要减产裁员;于是更多人失去工作,还不上房贷;银行坏账进一步增加,不得不继续压缩贷款……如此,恶性循环便产生了。

  • 如果各部门负债都高,那应对冲击的资源和办法就不多,风吹草动就可能引发危机。负债率高的经济中,资产价格的下跌往往迅猛。若债务太重,收入不够还本,甚至不够还息,就只能变卖资产,抛售的人多了,资产价格就会跳水。这种情况屡见不鲜。资产价格下跌会引起信贷收缩,导致资金链断裂。借债往往需要抵押物(如房产和煤矿),若抵押物价值跳水,债权人(通常是银行)坏账就会飙升,不得不大幅缩减甚至干脆中止新增信贷,导致债务人借不到钱,资金链断裂,业务难以为继。

  • 一个部门的负债对应着另一个部门的资产。债务累积或“加杠杆”的过程,就是人与人之间商业往来增加的过程,会推动经济繁荣。而债务紧缩或“去杠杆”也就是商业活动减少的过程,会带来经济衰退。举例来说,若房价下跌,老百姓感觉变穷了,就会勒紧裤腰带、压缩消费。东西卖不出去,企业收入减少,就难以还债,债务负担过高的企业就会破产,银行会出现坏账,压缩贷款,哪怕好企业的日子也更紧了

欧美债务教训

  • 【史料】全球金融自由化浪潮始于20世纪70年代布雷顿森林体系的解体。在布雷顿森林体系下,各国货币以固定比例与美元挂钩,美元则以固定比例与黄金挂钩。要维持这一固定汇率体系,各国都需要充足的外汇储备去干预市场,防止汇率波动。所以国际资本流动的规模不能太大,否则就可能冲破某些国家的外汇储备,威胁整个体系。而要限制国际资本流动,就要限制国内银行放贷规模,否则借到钱的居民或企业就会增加消费品或投资品的进出口,过量的国际贸易和结算会引发过量的国际资本流动。

  • 【史料】布雷顿森林体系解体后,发达国家之间实行了浮动汇率,放开了跨境资本流动。企业和居民既可以从本国银行借钱,也可以从外国银行借钱,所以单方面管控国内银行的信贷规模就没用了,于是各国纷纷放松了对银行和金融机构的业务限制,自由化浪潮席卷全球。但银行危机也随之而来。1980年至2010年,全球发生了153次银行危机,平均每年5次。而在布雷顿森林体系下,1945年至1970年,全球总共才发生了2次银行危机。纵观整个19世纪和“二战”之前,全球银行危机的频率都与国际资本流动规模高度相关。

  • 金融风险的核心是银行,历次金融危机几乎都伴随着银行危机。简单说来原因有四。

第一,银行规模大、杠杆高。美国银行业资产规模在1950年只占GDP的六成,而到了2008年全球金融危机之前已经超过了GDP,且银行自有资本占资产规模的比重下降到了5%左右。换句话说,美国银行业在用5块钱的本钱做着100块钱的生意,平均杠杆率达到了20倍。理论上只要亏5%,银行就蚀光了本。欧洲银行的杠杆率甚至更高,风险可想而知。

第二,银行借进来的钱很多是短期的(比如活期存款),但贷出去的钱却大都是长期的(比如企业贷款),这种负债和资产的期限不匹配会带来流动性风险。一旦储户集中提取存款,银行贷出去的钱又不能立刻收回来,手里钱不够,会出大乱子。后来银行业引入了存款保险制度,承诺对个人存款进行保险,才缓解了挤提风险,但并没有完全解除。现代银行业务复杂,早已不是简单的存贷款机构,很多负债并非来自个人存款,而是来自货币基金和对冲基金,并不受存款保险制度保护。一旦机构客户信心不足或急需流动性,也会形成挤提。

第三,银行信贷大都和房地产有关,常常与土地和房产价值一同起落,放大经济波动。银行因为杠杆率高,所以要特别防范风险,贷款往往要求抵押物。土地和房子就是最好的抵押物,不会消失也不会跑掉,价值稳定,潜在用途广,就算砸手里也不难转让出去。因此银行喜欢贷款给房地产企业,也喜欢做居民按揭。所以房地产周期和银行信贷周期常常同步起伏,而这两个行业的杠杆率又都不低,也就进一步放大了经济波动。土地价值顺着经济周期起落,繁荣时地价上涨,衰退时地价下跌。而以土地为抵押物的银行信贷也顺着土地价值起落:地价上涨,抵押物价值上行,银行利润上升,资本充足率也上升,更加愿意多放贷,为此不惜降低放贷标准,逐渐积累了风险。经济衰退时,上述过程逆转。所以银行很少雪中送炭,却常常晴天送伞

第四,银行风险会传导到其他金融部门。比如银行可以把各种按揭贷款打包成一个证券组合,卖给其他金融机构。这种业务挫伤了银行信贷分析的积极性。如果银行借出去的钱转手就能打包卖给下家,那银行就不会在乎借钱的人是不是真的有能力还钱。击鼓传花的游戏,传的是什么东西并不重要,只要有人接盘就行。在2008年金融危机中,美国很多按揭贷款的质量很差,借款人根本没能力还钱,有人甚至用宠物的名字都能申请到按揭,所以这次危机也被称为“次贷危机”

  • 理论上讲,这些富人的储蓄可以借给国内,也可以借给国外。但事实上,美国国内资金并没有流出,反而有大量国际资本流入了美国,因此富人的储蓄必然是借给了国内的企业、政府或居民。然而在全球金融危机前的几十年,美国国内企业的投资不增反降,政府每年的赤字和借债也相对稳定,所以富人的储蓄实际上就是借给了其他居民(穷人),变成了他们的债务。金融危机前,美国银行业将近七成的贷款是按揭或其他房地产相关贷款。所以大部分银行并没有把社会闲散资金导向实体企业,变成生产性投资,而是充当了富人借钱给穷人买房的中介

  • 债务本身并不可怕,如果借来的钱能用好,投资形成的资产能增加未来收入,还债就不成问题。假如资金能被实体企业投资所吸纳,就不会流到房地产和金融行业去推升资产泡沫。

  • 随着通信技术的发展,机器变得越来越智能化,需要运用大量软件和服务,而设备本身的相对价值越来越低。所以大量投资进入了所谓的“无形资产”和服务业,而服务业更依赖于人的集聚,也就推升了对特定地段的住房和社交空间(即各类商业地产)的需求。

  • 大量资金的涌入增加了资金供给,而企业投资需求不足又降低了资金需求,所以发达国家的长期实际利率(扣除物价因素)在过去40年间一直稳步下降,如今基本为零。金融危机之后,美联储常年的宽松货币政策让短期利率也变得极低,大企业便借机利用融资优势大肆购并小企业,进一步增加了行业集中度,降低了竞争。

  • 2019年,中国人民银行行长易纲指出:“在缺乏增长点的情况下,央行给银行体系提供流动性,但商业银行资金贷不出去,容易流向资产市场。放松货币条件总体上有利于资产持有者,超宽松的货币政策可能加剧财富分化,固化结构扭曲,使危机调整的过程更长。

中国的债务与风险

  • 【史料】2008年至2009年,为应对全球金融危机,我国迅速出台“4万亿”计划,其中中央政府投资1.18万亿元(包括对汶川地震重建的拨款),地方政府投资2.82万亿元。为配合政策落地、帮助地方政府融资,中央放松了对地方融资平台的限制(第三章),同时不断降准降息,放宽银行信贷。这些资金找到了基建和房地产两大载体,相关投资迅猛增加。比如地方政府配合当时的铁道部,大量借债建设高铁:全国铁路固定资产投资从2007年的2 500亿元,猛增到2009年的7 000亿元和2010年的8 300亿元。
  • 【史料】2010年至2011年,前期刺激下的经济出现过热迹象,再加上猪肉价格大涨的影响,通货膨胀抬头,所以货币政策开始收紧。到了2011年年中,欧债危机爆发,国内制造业陷入困境,于是央行在2012年又开始降准降息,并放松了对地方融资平台发债的限制,城投债于是激增,净融资额比上年翻了一番还多。也是从2012年开始,以信托贷款为主的“影子银行”开始扩张,把大量资金引向融资平台,推动当年基建投资猛涨,债务负担从2012年起再次加速上涨。
  • 【史料】2015年遭遇“股灾”,前些年投资过度造成的产能过剩和房地产库存问题也开始凸显。2015年末,美联储退出量化宽松,美元开始加息,再加上一系列内外因素,导致2015—2016年连续两年的大量资本流出,人民币对美元汇率一路贬值,接近破七。央行于是连续降准降息,财政部开始置换地方债(第三章),中央也放松了对房地产的调控,全国棚户区改造从实物安置转变为货币化安置,带动房价进一步上涨。
  • 【史料】2016年,在货币化“棚改”的帮助下,三四线城市房地产去库存告一段落,中央在年底首次提出“房住不炒”的定位,全面收紧房地产调控。也是在这一年,“去产能”改革开始见效,工业企业利润率开始回升,工业品出厂价格指数结束了长达五年的下跌,首次转正。

企业债务

  • 我国资本市场发展不充分,企业融资以债务,尤其是银行贷款为主,股权融资占比很低。
  • 2008-2017十年间,企业负债比重增长了4.7倍,占GDP的比重从78%变成144%.
  • 低效率乃至亏损的国企或大中型私企,若不能破产重组,常年依靠外力“输血”,挤占有限的信贷资源,变成“僵尸企业”,就会拉低经济整体效率,推升宏观债务负担。针对这一情况,近年来的改革重点包括:推进国企混改,限制地方政府干预;加强金融监管,从源头上拧紧资金的水龙头;在要素市场上推行更加全面的改革,让市场力量在资金、土地、技术、劳动力等生产要素配置中发挥更大作用;改革和完善《企业破产法》,在债务重整过程中“去行政化”,避免地方官员主导企业破产重组,损害债权人利益。
  • 【行业】房地产是支柱型产业,不仅本身规模巨大,而且直接带动钢铁、玻璃、家具、家电等众多行业。以2013年为例,房地产及其直接相关行业创造的增加值占GDP的比重超过15%,且增速极快,对GDP增长率的贡献接近30%。由于房地产开发需要大量资金去购置土地,建设周期也很长,所以企业经营依赖负债,资产负债率接近80%,流动性风险很大。一旦举债渠道受阻,企业就难以为继。举个例子,在上市房企中,与“买地”有关的成本约占总成本的五六成。在购置土地环节,发达国家一般要求企业使用自有资本金,而我国允许房企借钱“买地”,这就刺激了房企竞相抬高地价和储备土地。储备的土地又可以作为抵押去撬动更多借贷资金,进而储备更多土地,所以房企规模和债务都越滚越大
  • 2020年,这类风险开始显现,无论是泰禾集团的违约还是恒大集团的“内部文件”,都吸引了广泛关注。**一旦房企出现债务危机,无疑会冲击金融系统和宏观经济。而且房价连着地价,地价高低又直接影响地方政府收入,危及地方政府及融资平台的债务偿付能力。**2020年8月,城乡住房建设部、中国人民银行出台了对重点房地产企业资金监测和融资管理规则,针对企业的关键债务指标画下“三道红线”,也规定企业不得再挪用贷款购地或竞买炒作土地。
  • 总体看来,我国企业债务负担较重,应对风险的能力受限。若遭遇重大外部冲击,就可能面临债务违约风险。而企业裁员甚至倒闭,会降低居民收入,加大居民的风险,也加大其债主银行的风险。

银行风险

  • 无论是居民债务还是企业债务,都是从债务人角度看待风险,要想完整理解债务风险,还需要了解债权人的风险。中国的债权人主要是银行,不仅发放贷款,也持有大多数债券。
  • 银行偏爱以土地和房产为抵押物的贷款,银行借给张三100万元买房,实质不是房子值100万元,而是张三值100万元,因为他未来有几十年的收入。但未来很长,张三有可能还不了钱,所以银行要张三先抵押房子,才肯借钱。房子是个很好的抵押物,不会消失且容易转手,只要这房子还有人愿意买,银行风险就不大。若没有抵押物,张三的风险就是银行的风险,但有了抵押物,风险就由张三和银行共担。再来看企业贷款。银行贷给企业家李四500万元买设备,实质也不是因为设备值钱,而是用设备生产出的产品值钱,这500万元来源于李四公司未来数年的经营收入。但作为抵押物,设备的专用性太强,价值远不如住房或土地,万一出事,想找到人接盘并不容易。
  • 在我国这样一个银行主导的金融体系中,地方融资平台能抵押的土地增加、涌入城市买房的人增加、地方政府的隐性担保增加等,都会从需求端刺激信贷规模的扩张。所以商业银行的信贷扩张,固然离不开宽松的货币环境,但也同样离不开信贷需求的扩张,离不开地方政府的土地金融和房地产繁荣,此所谓“银根连着地根。
  • 【概念】所谓“影子银行”,就是类似银行的信贷业务,却不在银行的资产负债表中,不受银行监管规则的约束。若某房地产企业愿意用10%的利息借钱,银行想借,但我国严格限制银行给房企的贷款量,怎么办?银行可以卖给老百姓一个理财产品,利息5%,再把筹来的钱委托给信托公司,让信托公司把钱借给房企。在这笔“银信合作”业务中,发行的理财产品不算银行储蓄,委托给信托公司的投资不算银行贷款,所以这笔“表外业务”就绕开了对银行的监管,是一种“影子银行”业务。
  • 银行的钱到处跑,渠道越拉越长,滋润着中间各类资管行业欣欣向荣,整个金融业规模越滚越大。21世纪初,金融业增加值占GDP的比重大约在4%左右,而2015—2019年平均达到了8%,相当于美国在全球金融危机前的水平,金融业规模显然过大了。
  • 2018年“资管新规”出台,就拧紧了“影子银行”的总闸,也打断了各种通道。但这波及的不仅是想借钱的房地产企业和政府融资平台,也挤压了既没有土地抵押也没有政府背书的中小私营企业,它们融资难和融资贵的问题在“资管新规”之后全面暴露。

化解债务风险

  • 一旦经济下行,税收减少,土地卖不上价钱,诸多公共支出又难以压缩,债务负担就会加重,就不得不转让和盘活手里的其他资产,比如国有企业。最近一两年经济压力大,中央又收紧了融资渠道,于是地方的国企混改就加速了。比如在2019年,珠海国资委转让了部分格力电器的股份,芜湖国资委也转让了部分奇瑞汽车的股份。

  • 【重点】增发货币的方式大概有三类。

第一类是以增发货币来降低利率,这是2008年全球金融危机前的主流做法。低利率既能减少利息支出,也能刺激投资和消费,提振经济。若经济增长、实际收入增加,就可以减轻债务负担。就算实际收入不增加,增发货币也能维持稳定温和的通货膨胀,随着物价上涨和时间推移,债务负担也会减轻,因为欠的债慢慢也就不值钱了。

第二类方式是“量化宽松”,即央行增发货币来买入各类资产,把货币注入经济,这是金融危机后发达国家的主流做法。在危机中,很多人变卖资产偿债,资产市价大跌,连锁反应后果严重。央行出手买入这些资产,可以托住资产价格,同时为经济注入流动性,让大家有钱还债,缓解债务压力。 这种做法不一定会推高通货膨胀,因为其他经济部门受债务所困,有了钱都在还债,没有增加支出,也就没给物价造成压力。欧美日在2008年全球金融危机之后都搞了大规模“量化宽松”,都没有出现通货膨胀。
“量化宽松”的主要问题是难以把增发的货币转到穷人手中,因此难以刺激消费支出,还会拉大贫富差距。央行“发钱”的方式是购买各种金融资产,所以会推高资产价格,受益的是资产所有者,也就是相对富裕的人。

第三类增加货币供给的做法是把债务货币化。政府加大财政支出去刺激经济,由财政部发债融资,央行直接印钱买过来,无需其他金融机构参与也无需支付利息,这便是所谓“赤字货币化”。赤字货币化”的核心,是用无利率的货币替代有利率的债务,以政府预算收支的数量代替金融市场的价格(即利率)来调节经济资源配置。

  • 我国的债务问题是以出口和投资驱动的经济体系的产物。2008年之后,净出口对GDP的拉动作用减弱,所以国内投资就变得更加重要。而无论是基建还是房地产投资,都由掌握土地和银行系统的政府所驱动,由此产生的诸多债务,抛开五花八门的“外衣”,本质上都是对政府信用的回应。所形成的债务风险,虽然表现为债主银行的风险,但最终依然是政府风险。

  • 最近几年围绕供给侧结构性改革所推行的一系列重大经济金融改革,包括严控房价上涨、“资管新规”、限制土地融资、债务置换、“反腐”、国企混改等,确实有效遏制了新增债务的增长,但是高度依赖负债和投资的发展模式还没有完成转型,因此限制债务虽限制了这种模式的运转,但并不会自动转化为更有效率的模式,于是经济增速下滑

  • 融资体系和投资体系是一体两面:谁来做投资决策,谁就该承担投资风险,融资体系也就应该把资源和风险向谁集中。若投资由政府和国企主导,风险也自然该由它们承担。目前的融资体系正是让政府承担风险的体系,因为银行的风险最终是政府的风险。

  • 总的来看,我国债务风险的本质不是金融投机的风险,而是财政和资源分配机制的风险。这些机制不是新问题,但债务负担在这十年间迅速上升,主要是因为这一机制已经无法持续拉动GDP增长。

  • 虽然从会计核算角度讲,投资确实可以提升当下的GDP数字,但若投资形成的资产不能提高生产率、带来更高的收入,不能成为未来更高的消费,这种投资就没有形成实质性的财富,就是浪费。假如政府借钱修了一条路,很多人都用,降低了通勤和物流成本,提高了生产率,那就是很好的投资。但若政府不断挖了修、修了再挖,或干脆把路修到人迹罕至之处,经济账就算不回来了。这些工程所带来的收入远远抵不上成本,结果就是债务越积越高。

小结

本章从债务角度,分析了企业债务、银行风险,最终归结到政府风险,结构正式他们之间的关系。政府、银行、企业(房企、国企、私企)等。

另外还有一个政府增发货币的方式。

7. 国内与国际平衡【投资、出口 => 消费】

  • 2019年,制造业增加值已占到全球的28%。我国出口的产品不仅数量巨大,技术含量也在不断提升。2019年出口产品中的三成可以归类为“高技术产品”,而在这类高技术产品的全球总出口中,我国约占四分之一。由于本土制造业体量巨大,全球产业链在向我国集聚,也带动了本土供应商越来越壮大。因此我国出口模式早已不是简单的“来料加工”,绝大部分出口价值均由本土创造。

  • 这些巨大的成功背后,也隐藏着两重问题。第一是内部经济结构失衡:重生产、重投资,相对轻民生、轻消费,导致与巨大的产能相比,国内消费不足,而消化不了的产品只能对外输出。这就带来了第二个问题:国外需求的不稳定和贸易冲突。

低消费与产能过剩

  • 我国经济结构失衡的最突出特征是消费不足。在2018年GDP中,居民最终消费占比只有44%,而美国这一比率将近70%,欧盟和日本也在55%左右。
  • 房价上涨,居民要存钱付首付、还按揭,储蓄率自然上升,消费下降。
  • 由于消费不足和投资过剩,过剩产能必须向国外输出,而由于我国体量巨大,输出产能会加重全球贸易失衡,引发贸易冲突。
  • 在一个开放的世界中,内部失衡必然伴随着外部失衡。本国生产的东西若不能在本国消化,就只能对外输出。
  • 在国民收入分配中,居民收入份额的下降很大程度上对应着企业留存收入份额(即“企业储蓄”)的上升。要想增加居民收入,就要把这些企业留存资源转给居民。
  • 【政策】国企整体盈利和“总储蓄”比民营企业少,但“净储蓄”却是正的。“净储蓄”虽是正的,国企的平均分红率比民营企业要低。2017年,国务院提出将国有企业(中央和地方)包括金融机构的股权划归社保基金,划转比例统一为10%。2019年改革提速,要求央企在2019年完成划转,地方国企在2020年底基本完成划转。这项改革涉及数万亿元资金和盘根错节的利益,难度很大,但必须下决心完成。
  • 贸易问题从来不是单纯的贸易问题,贸易冲突的根源也往往不在贸易本身。在一个开放的世界中,国内经济结构的重大调整,会直接影响到贸易总量。资源在居民、企业、政府间的不同分配格局,也会造成生产和投资相对消费的比重变化,进而影响经济的内外平衡。

中美贸易冲突

  • 全球经常账户的逆差基本全部由美国构成,而顺差大都由中国、欧洲和中东构成。
  • 但这些外债几乎都以美元计价,原则上美国总可以“印美元还债”,不会违约。换句话说,只要全世界还信任美元的价值,美国就可以源源不断地用美元去换取他国实际的产品和资源,这是一种其他国家所没有的、实实在在的“挥霍的特权。
  • 人虽少了,但产出并没有减少,这是典型的技术进步和生产率提高的表现。机器替代了人工而已,并没什么特别之处。农业技术进步也曾让农民越来越少,但农业产出并没有降低。
  • 虽然制造业占美国就业的比重已是个位数,但制造业依旧是科技创新之本,美国研发支出和公司专利数量的六七成均来自制造业企业。
  • 对站在科技前沿的国家来说,新技术的发明和应用一般从科学研究和实验室开始,再到技术应用和专利阶段,然后再到大规模工业量产。但对一个后起的发展中国家来说,很多时候顺序是反过来的:先从制造环节入手,边干边学,积累技术和经验,然后再慢慢根据自身需要改进技术,创造一些专利。产品销量逐步扩大、技术逐步向前沿靠拢之后,就有了更多资源投入研发,推进更基础、应用范围更广的科研项目。
  • 所以对后发国家来说,工业制造是科技进步的基础。世界上没有哪个技术创新大国不是制造业大国(至少曾经是)。而从制造业环节切入全球产业链分工,也是非常正确的方式,因为制造业不仅有学习效应,还有很强的集聚效应和规模效应。
  • 我国出口产品中最大的一类是通信技术设备和相关电子产品(比如手机)。2005年,这类出口品中海外进口部件价值的占比高达43%,本土创造的价值只有57%。但到了2015年,来自海外的价值下降到了30%

再平衡与国内大循环

  • 中央于是在2020年提出了“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。这是一个发展战略上的转型。从本章的分析角度看,这一战略转型的关键是提高居民收入和消费。
  • 要提高居民收入,就要继续推进城市化,让人口向城市尤其是大城市集聚。虽然制造业是生产率和科技进步的主要载体,但从目前的技术发展和发达国家的经验看,制造业的进一步发展吸纳不了更多就业。产业链全球化之后,标准化程度越来越高,大多数操作工序都由机器完成。比较高端的制造业,资本密集度极高,自动化车间里没有几个工人。
  • 解决就业和提高收入必须依靠服务业的大发展,而这只能发生在人口密集的城市中。不仅传统的商铺和餐馆需要人流支撑,新兴的网约车、快递、外卖等都离不开密集的人口。要继续推进城市化,必须为常住人口提供相应的公共服务,让他们在城市中安居乐业。
  • 要提高居民收入和消费,就要把更多资源从政府和企业手中转移出来,分配给居民。改革的关键是转变地方政府在经济中扮演的角色,遏制其投资冲动,降低其生产性支出,加大民生支出。
  • 要提高居民收入,还要扩宽居民的财产性收入,发展各种直接融资渠道,让更多人有机会分享经济增长的果实,这就涉及金融体系和资本市场的改革。
  • 如果说出口创造了更多制造业就业和收入的话,那进口也可以创造更多服务业就业和收入,包括商贸、仓储、物流、运输、金融、售后服务等。随着我国生产率的提高,人民币从长期看还会继续升值,扩大进口可以增加老百姓的实际购买力,扩大消费选择,提升生活水平,也能继续增强我国市场在国际上的吸引力。

小结

本章的结构既是国内国外的进出口之间的关系,也是提高居民收入与消费之间的关系。

8. 总结政府与经济发展【消费】

  • 在经济发展早期,市场不完善甚至缺失,政府能力于是成了市场能力的补充或替代。经济落后的国家之所以落后,正是因为它缺乏先进国家完善的市场和高效的资源配置方式。这些本就是经济发展所需要达到的目标,而很难说是经济发展的前提。对落后国家而言,经济发展的关键在于能否在市场机制不完善的情况下,找到其他可行的动员和调配资源的方式,推动经济增长,在增长过程中获得更多资源和时间去建设和完善市场经济。
  • 加大民生支出,也是顺应经济发展阶段的要求。随着工业升级和技术进步,工业会越来越多地使用机器,创造就业的能力会减弱,这个过程很难逆转。所以大多数就业都要依靠服务业的发展,而后者离不开城市化和人口密度。(17)如果服务业占比越来越高,“生产投资型政府”就要向“服务型政府”转型,原因有二。其一,与重规模、标准化的工业生产相比,服务业规模通常较小,且更加灵活多变,要满足各种非标准化、本地化的需求。在这种行业中,政府“集中力量办大事”的投资和决策机制,没有多大优势。其二,“投资型”和“服务型”的区别并非泾渭分明。“服务型”政府实质上就是投资于“人”的政府。服务业(包括科技创新)的核心是人力资本,政府加大教育、医疗等民生支出,也就是在加大“人力资本”投资。
  • 后进国家虽然有模仿和学习先进国家技术的“后发优势”,但其“组织学习模式”不可能一直持续下去。当技术和生产率提高到一定水平之后,旧有的模式若不能成功转型为“探索创新模式”,就可能会阻碍经济进一步发展,“后发优势”可能变成“后发劣势”。
  • 本书阐述的我国政治经济体制,有三大必要组件:掌握大量资源并可以自主行动的地方政府,协调和控制能力强的中央政府,以及人力资本雄厚和组织完善的官僚体系。这三大“制度禀赋”源自我国特殊的历史,不是每个国家都有的。
  • 就拿工业化和城市化来说,无疑是经济发展的关键。从表面看,这是个工业生产技术和基础设施建设的问题,各国看起来都差不多。但看深一层,这是个农民转变为工人和市民的问题,这个演变过程,各国差别就大了。在我国,可行的政策空间和演变路径受三大制度约束:农村集体所有制、城市土地公有制、户籍制度。所以中国的工业化才离不开乡镇企业的发展,城市化才离不开“土地财政”和“土地金融”。这些特殊的路径,我认为才是研究经济发展历程中最有意思的东西。
  • 与主要研究成熟市场的新古典经济学相比,研究发展过程的经济学还包括两大特殊议题,一是发展顺序,二是发展节奏。在现实中,这两个问题常常重合。但对研究者而言,第一个问题的重点是“结构”,第二个问题的重点是“稳定”或“渐进性”

9. 总结

本书主要介绍了政府发展经济的历史演变,从一手抓工业化,一手抓城镇化的土地财政,到政府融资平台的土地金融,再到产业引导基金。后介绍了这种以政府发展经济带来的经济腾飞同时,也带来了债务问题,包括居民的债务、政府债务、企业债务、银行风险等问题。最后介绍结合内政外交一体化下,我国下一步提高消费的基本方向。

本书的第一大关键字应该是土地,围绕着土地有政府、企业(制造业)、银行、房地产、个人等等一系列的大课题。明白了土地很大程度上就明白了中国经济。

本书的第二大关键字应该是债务,债务同样也围绕着政府、企业(制造业)、银行、房地产、个人这些课题。而且债务又有土地有着直接或间接的关系。

本书的第三大关键字应该是发展,从依赖政府投资的发展方式,慢慢向依赖消费为主的发展方式转变。

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